Gegenwärtig herrscht in der Praxis, wie viele Anfragen von Mandantinnen und Mandanten zeigen, erhebliche Unklarheit über den beihilferechtlichen Unternehmensbegriff. Konkret geht es um Wert- und Höchstgrenzen der „De Minimis-VO“ (EU) 2023/2831: Soll bei deminimis-Beihilfen (300.000 EUR/3 Jahre) auf einen kommunalen Konzern oder auf einzelne Gesellschaften abgestellt werden?
Im Beihilfenrecht gilt der allgemeine unionsrechtliche Unternehmensbegriff. Der EuGH definiert das Unternehmen als wirtschaftlich tätige Einheit unabhängig von Rechtsform und Finanzierung. Eine wirtschaftliche Einheit setzt ein Bindungskriterium und ein Marktverhaltenskriterium voraus. Bei 100%iger Beteiligung wird seit der Akzo-Entscheidung die Ausübung bestimmenden Einflusses widerleglich vermutet. Hält die Mutter deutlich weniger als 100%, muss die tatsächliche Ausübung entscheidenden Einflusses anhand einer Gesamtschau aller wirtschaftlichen, organisatorischen und rechtlichen Verbindungen nachgewiesen werden.
Erwägungsgrund 5 der De Minimis-Verordnung (folgend kurz: EG 5 DMVO) adressiert die besondere Situation öffentlicher Unternehmen. Das Verbindungskriterium ist hier – selbst bei Alleineigentum der öffentlichen Hand – bedeutungslos und begründet keine Vermutung beherrschenden Einflusses. Entscheidend ist allein das Marktverhaltenskriterium: ob die Tochter über unabhängige Entscheidungsbefugnisse verfügt. Kommunalrechtlich ist bei öffentlichen Unternehmen allgemein nur ein angemessener Einfluss gefordert (Ingerenzpflicht), der die autonome operative Geschäftsführung der Tochter bewusst unangetastet lässt. Überwachung ist nicht Steuerung. Instrumente angemessener Kontrolle (Vetorechte, Organbesetzung) würden kartellrechtlich zwar typischerweise eine wirtschaftliche Einheit begründen, doch bestätigt EG 5 DMVO, dass residuale Entscheidungsspielräume kommunaler Töchter zu würdigen sind.
Für eine wirtschaftliche Einheit im Beihilferecht muss aus unserer Sicht die Autonomie der Tochter weitestgehend eingeschränkt sein: Auch das operative Tagesgeschäft muss heteronom von den Müttern oder der Mutter gesteuert werden. Bloße Einflussnahme auf strategische oder grundlegende Fragen genügt nicht. Zustimmungsvorbehalte oder Kontrollbefugnisse ex post begründen keine Lenkung des Tagesgeschäfts. In der Praxis ist das Fehlen der Autonomie positiv nachzuweisen, da autonome Entscheidungsspielräume kommunaler Töchter gerade gewünscht sind. Der nötige umfassende Einfluss kann sich etwa aus präzisen Weisungen hinsichtlich der Preispolitik, personellen Doppelbesetzungen oder gemeinsamen Marktauftritten im Tagesgeschäft ergeben.
EG 5 DMVO ist also so zu verstehen, dass eine wirtschaftliche Einheit zwischen Kommune und Tochter nur besteht, wenn die autonomen Entscheidungsbefugnisse der Tochter beseitigt sind. Die Trägerkommune muss nicht nur strategischen Einfluss nehmen, sondern auch das operative Geschäft steuern. Alleinbesitz ist unerheblich und begründet keine Vermutung beherrschenden Einflusses. Praktisch bleibt die Notwendigkeit, im Einzelfall des jeweiligen kommunalen Konzerns festzustellen, wie weit die wirtschaftliche Einheit reicht und welche Gesellschaften als selbständig mit der Konsequenz behandelt werden können, dass Wert- und Höchstgrenzen allein auf sie zu beziehen sind. Im Zweifel besteht diese Selbständigkeit, was praktisch erhebliche Spielräume größerer De Minimis-Beihilfen zur Folge hat.
Aktuelle beihilferechtliche Publikationen:
Heyers, Johannes: Wie wirkt sich Einfluss aus? - zur Bedeutung des unionsrechtlichen Begriffs der wirtschaftlichen Einheit im Beihilfenrecht und bei der Bestimmung beihilferechtlicher Wert- und Höchstgrenzen, EuZW 2026, 427 ff.
Heyers, Johannes/Klein, Gordon: Beihilferechtliche Anforderungen an Kapitalausstattungen kommunaler Töchter – zugleich ein Beitrag zur ökonomischen Präzisierung allgemein- oder sektorpolitischer Ziele in beihilferechtlichen Tests –, Kommunaljurist 2026, S. 153 ff.
